城轨大中运量审批从严 多地扎堆布局低运量轨道交通

发布时间：2025-07-08 16:35:53 来源：说长道短网 作者：百科

本报记者 孙丽朝 北京报道

受地铁和轻轨等大中运量城轨项目审批门槛提升，城轨从严及国家未放开首轮城市轨道交通建设规划报批等因素影响，大中多地低运道交越来越多城市将建设城轨的运量目光放在了仅需省级政府审批的低运量轨道交通系统上。

南宁市自然资源局官网8月30日公示《南宁市低运量轨道交通线网规划（2022—2032）》称，审批将构建与需求相匹配、扎堆与大中运量轨道交通相协调、布局功能层次清晰的量轨低运量轨道交通网络。规划期线网方案由14条线路组成，城轨从严总长度约205公里。大中多地低运道交

南宁不是运量近期第一个发布低运量轨道交通网络规划的城市。郑州、审批广州、扎堆西安、布局合肥等地均已制定或拟制定低运量规划。量轨业内人士提醒，城轨从严低运量轨道交通系统可代替性强，且多为地面敷设，与其他交通方式在路口混行，对城市道路交通管理提出了更高要求，应科学决策，量力而行，有序发展。

低运量迎发展机遇

按照运载客流量大小，轨道交通分为大运量、中运量和低运量。大运量单向可运送3万~6万人/小时，如地铁；中运量单向可运送1万~3万人/小时，如轻轨、跨座式单轨等；低运量单向可运送1万人/小时，如有轨电车、自导向轨道系统（APM）等。

郑州市自然资源和规划局8月10日发布《郑州市低运量轨道交通线网规划》公示，到2035年，郑州低运量轨道交通共规划5条线路（含支线），线路总长度约106公里。

8月4日，广州市发改委回复市政协委员、市政府副秘书长邓毛颖提出的《关于推进广州轨道交通高质量发展的建议的提案》时提出，将充分发挥沿线区的积极性，组织有条件有意愿的区编制实施低运量轨道交通线网规划以及近期建设规划，并做好与城市轨道交通线网规划的衔接，进一步丰富多层次、一体化的城市公共交通系统。

更早前，2022年4月，合肥市自然资源和规划局发布《合肥市市区低运量轨道交通线网规划》公示，到2030年，规划1条低运量轨道交通线路L1线，全长13.3公里。

2022年7月，住房和城乡建设部与国家发改委联合发布《“十四五”全国城市基础设施建设规划》提出，“十四五”期间，根据城市规模分类推进城市轨道交通建设，新增城市轨道交通建成通车里程0.3万公里。支持中心城区网络适度加密，提高网络覆盖水平。I型大城市应结合实际推进轨道交通主骨架网络建设，并研究利用中低运量轨道交通系统适度加强网络覆盖，尽快形成网络化运营效益；符合条件的II型大城市结合城市交通需求，因地制宜推动中低运量轨道交通系统规划建设。

一位城市轨道交通行业人士对《中国经营报》记者表示，在目前政策环境下，该政策的出台，最大受益者是低运量轨道交通系统。“因为中运量需要国家发改委层面审批，审批周期长、难度大，低运量只需要省级审批，对地方来说相对灵活，这将给低运量轨道交通带来新的发展机会。”

按照2014年11月国务院发布的《关于调整城市规模划分标准的通知》规定，城区常住人口1000万以上是超大城市，城区常住人口500万至1000万是特大城市，城区常住人口100万以上500万以下的城市为大城市，其中300万以上500万以下的城市为Ⅰ型大城市，100万以上300万以下的城市为Ⅱ型大城市。目前，我国的Ⅰ型大城市包括长春、合肥、南宁等十余个城市，Ⅱ型大城市包括贵阳、洛阳、温州等六十多个城市。

大中运量审批受限

2018年7月13日，国务院办公厅发布《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》（以下简称“52号文”），将地铁和轻轨两类轨道交通项目审批中，对地方财政收入和GDP的要求提高到了原规定（2003年颁发的81号文）的两倍以上（详见中国经营网2018年7月13日报道《城轨申建标准大幅提高 已获批城市多有不符》）。

52号文发布之后，国家发改委在轨道交通审批上从紧从严，52号文落地四年多来，国家发改委还没有批复一个中运量轨道交通规划。

而在大运量的地铁审批上，国家发改委四年多来，也只批复了部分城市的非首轮规划或调整规划，没有审批过任何一个城市的轨道交通首轮建设规划。

今年8月，山东省潍坊市交通运输局在回复网友“潍坊是否满足轨道交通建设条件”的留言时表示，城市轨道交通仍执行2021年9月的严控政策，国家发改委仍不受理一般地级市首轮建设规划。

此前，1月22日，有网友在“胶东在线”网上民生一栏询问，烟台城市轨道交通是否已经开始重新组件报批？一周后，烟台交通运输局回复：“目前国家未放开首轮城市轨道交通建设规划报批，相关部门单位正在按照新的要求，积极跟踪国家相关政策争取早日申报。”

2021年5月，湖南省发改委在回复《衡阳云轨交通什么时候能开工建设？》中也提到，考虑到城市轨道交通建设投入巨大，为切实防范化解地方政府隐性债务，国家当前严控城市轨道交通建设，已不再受理启动城市轨道交通建设规划的申请（即首轮规划），已有地铁的城市从严控制新一轮建设规划审批。

相比而言，低运量的审批就更加容易。52号文提出，有轨电车项目由省级发展改革部门负责审批（核准），并做好与相关规划的统筹衔接。中国城市轨道交通协会（以下简称“城轨协会”）今年8月公布《低运量轨道交通系统工程建设程序指南》（以下简称“《指南》”）显示，在低运量轨道交通项目的线网规划、工程可行性研究均由地方政府或省级政府部门审批。

科学规划 理性发展

《指南》数据显示，中国内地以有轨电车为代表的低运量轨道交通系统自2013年重新发展建设以来，近年来呈现多制式灵活发展的态势。截止到2021年末，国内共有23个城市或地区开通低运量轨道交通线路43条，总运营里程约600公里。据不完全统计，23个城市或地区正在建设低运量轨道交通，共计27条线路，总里程超过422公里。

针对低运量轨道交通的热潮，中国地铁工程咨询有限公司总经理刘迁在其公司官方微信撰文中表示，运量等级越低参与的方式越多。低运量轨道交通单向运输能力一般在1万人左右，在这个运量等级下，公交专用道、BRT、常规公交都在发挥作用，这些方式往往更具灵活性和经济性。因此低运量轨道交通在大部分情况下只是一种可选方案，不是必需品

城轨协会一位专家也对《中国经营报》记者表示，低运量轨道交通和路面交通在功能上有重合性，在制式选择上应该与当地经济发展、社会需求相结合，科学规划，并严格遵循审批程序。

在刘迁看来，低运量轨道交通的适宜运量区间较窄，因此客流预测要更加精准，过高或过低都会出问题，高了拉不走，低了不该修。他强调，要做好法规建设，相对于传统大中运量轨道交通系统，低运量轨道交通还属于新生事物，目前的法律体系还不能完全覆盖。而且线路主要沿路面行驶，与其他交通方式发生交通事故不可避免，交通事故责任的划分、驾驶执照的获取等实际问题都需要城市政府通过法治建设来予以保障。

北京亦庄有轨电车T1线（以下简称“T1线”）于2020年12月31日开通试运营。《中国经营报》记者曾于亦庄线开通期间探访，发现由于T1线沿途有30余个红绿灯控制路口，导致T1线行驶速度非常慢，全程行驶了62分钟，旅行时速仅12.82公里，低于正常行驶公交车。由于运行速度过慢，这条新开通线路不受乘客欢迎（详见中国经营网2021年2月5日报道《亦庄有轨电车信号优先被关 时速较预期降低40%》）。

珠海有轨电车1号线更是因为项目本身存在技术缺陷、故障频发、线路客流量少、运营成本高等原因确定拆除，此前珠海市交通委等部门已完成拆除相关的专家论证、拆除报告等前期工作，只待市政府最终确认（详见中国经营网2021年12月31日报道《珠海有轨电车确定拆除 预计2022年初完成》）。

“国内此前没有城市专门制定低运量轨道交通线网规划，这意味着目前在做相关规划的南宁、广州、合肥等地均没有太多可参考案例，这将对各个城市政府部门提出更高的要求。”上述城轨协会专家表示。

北京交通大学教授赵坚提醒，在国家层面中高运量审批从严从紧的背景下，低运量轨道交通只需要省级审批即可，要警惕地方政府以建设低运量轨道交通的名义来拉动GDP、彰显政绩，这将进一步增加地方债务压力。

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